Когда будет упорядочено использование радиочастот Украины?

"Зеркало недели", Семен СТЕПАНЧИКОВ
5-11 июня 2004
 
Радиочастотный ресурс невидим и не ощущаем человеческими органами чувств. Однако способен приносить доход, как и вполне материальные полезные ископаемые. В отличие от них он неисчерпаем, но его емкость (количество возможных одновременных пользователей) ограничена физическими законами распространения радиоволн. Мировому рынку телекоммуникаций пришлось столкнуться с этим, особенно в последние годы, на пике развития радиотехнологий передачи данных.

Радиочастотный ресурс традиционно считается собственностью государства, и его использование должно пополнять не только счета телекоммуникационных операторов и телерадиовещателей, но и казну. Существующая в нашей стране система управления радиочастотным ресурсом показала ее недостаточную эффективность. Получение новых частот сопряжено с немалыми бюрократическими трудностями, в то время как значительная их часть не используется. Механизмы реформирования системы известны и неоднократно предложены. Проект новой редакции Закона Украины «О радиочастотном ресурсе» находится на рассмотрении ВР. Что из этого получится — как лучше или как всегда?

На протяжении последних десятилетий собственником и полновластным хозяином эфира на территории Украины и СССР являлось государство и в первую очередь его военное ведомство. Опыт коммерческого использования радиочастот в стране не накапливался, а несанкционированное приравнивалось к работе вражеского передатчика и каралось по всей строгости закона. Исключение составляли радиоаматоры, работа которых, правда, тоже жестко контролировалась.

Пришел рынок, появились спрос и предложение на услуги, связанные с использованием радиопередающего оборудования. Так, в дециметровом диапазоне были выделены каналы для популярной в начале 90-х пейджерной связи. Там же (фактически, в части, предназначенной для свободного использования) — небольшая полоса для мобильной связи стандарта NMT-450. Появились дециметровые телеканалы и FM-радиостанции, работавшие в неосвоенных советской радиопромышленностью, а потому относительно свободных диапазонах. При этом большинство этих диапазонов и каналов для радиослужб выделялось, скорее, в качестве исключения, и осуществлялась эта процедура вручную, решениями Минсвязи.

Впервые в полный рост проблема нехватки радиочастот встала в связи с запуском систем мобильной связи стандарта GSM. Выяснилось, что в нашей стране, несмотря на общеевропейские нормы, необходимые для этого стандарта полосы 890—915 МГц и 935—960 МГц заняты военными радиослужбами и гражданскими аэронавигационными системами. Расходы на конверсию частот (в частности, замену аэродромного и авиационного оборудования) «повесили» на компании, желавшие развивать мобильный бизнес. Худо-бедно, в урезанном формате, предоставление услуг в стандарте GSM началось. Правда, для коммерческого использования выделены полосы 2Х5,7 МГц для трех операторов вместо предусмотренных стандартом 2Х25 МГц; причем один оператор фактически не использует выделенные ему частоты. Для сравнения: в европейских странах GSM выделены следующие полосы частот: Англия — 2Х26,25 МГц, Франция — 2Х24,8 МГц, Венгрия — 2Х22,9 МГц, Польша — 2Х16,3 МГц, Хорватия — 2Х12 МГц, Болгария — 2Х5,8 МГц.

На сегодня спектр частот для GSM-900 использован в Украине на 25%, тогда как в большинстве европейских стран и стран СНГ — в среднем на 98%. Неиспользуемая в Украине полоса 2Х20 МГц могла бы приносить в бюджет как минимум 200 млн. грн. в год. Но самое интересное — данные объективного радиоконтроля показывают, что диапазон этот пустой! То есть закрепленные за военными полосы частот не используются, поскольку старое советское оборудование де-факто уже выброшено на свалку.

Проблема нехватки частот для GSM-операторов стоит и в Европе, но там — из-за количества абонентов, полностью «забивающих» предусмотренные стандартом 124 канала. У нас на протяжении шести лет операторы тоже не смогли снять ее полностью. Вторая очередь конверсии, которая должна была высвободить еще несколько мегагерц в 900-м диапазоне, застопорилась. Операторы отказались подписывать акт о результатах ее первого этапа, поскольку, несмотря на заплаченные деньги, не получили от «Укрчастотнадзора» четкой информации, сколько каналов и за какие деньги реально можно высвободить. На сегодня в городах полностью израсходованы и все частоты в диапазоне 1800 МГц (опять-таки, с учетом выделенных одному неработающему и одному работающему не во всех регионах операторам).

Отдельно стоит рассказать о проблеме частот, выделенных «Украинским Радиосистемам». Компания имеет сквозную лицензию на использование частотных каналов в диапазоне 900 МГц, однако коммерческую эксплуатацию их ведет лишь в Киеве (на данный момент в тестовой эксплуатации пребывают сети компании в нескольких крупных городах). Весной минувшего года была предпринята попытка отобрать у компании неиспользуемые частоты административным путем в пользу намеревавшейся выйти на GSM-рынок «Цифровой сотовой связи». После неудавшихся переговоров о приобретении «УРС» донецкой ФПГ (которую интересовала не сама компания, а ее частоты) на должность первого заместителя председателя Госкомсвязи был пролоббирован на тот момент вице-президент «ЦСС» Леонид Нетудыхата, которому была поставлена задача «пробить» аннулирование лицензии «УРС». Решением Кабмина была даже создана специальная рабочая группа по изучению вопроса. Однако юристам «УРС» удалось доказать преимущество лицензионных условий над другими нормативными актами. Эта коллизия стала важным прецедентом, показавшим необходимость более четкого формулирования условий выдачи частот и специального оговаривания в них моментов, связанных с их «эффективным использованием».

Интересные коллизии происходят в пограничных районах. Согласно ряду международных договоренностей, использование передатчиков в этой местности требует международной координации. Это касается радио- и телевещательных станций, спутниковых станций, мобильной связи и других радиослужб. Делается это для того, чтобы они своим излучением не создавали помех друг другу. А согласно международному Регламенту радиосвязи существует правило, в соответствии с которым, если данная частота не занята передатчиком из одной страны, в радиус действия которого попадает и территория другой страны, точнее, если на использование этой частоты во второй стране еще не выдано разрешение, то частота отходит первой стране. При этом необоснованный отрицательный ответ не допускается, отсутствие ответа в установленные сроки является поводом для занятия частоты. И если Украина подала заявку на координацию позже, то эта частота навсегда будет отдана стране, подавшей такую заявку первой.

Чаще всего из-за нерасторопности наших чиновников так и происходит. В результате площадь Украины в радиочастотном пространстве оказывается заметно меньше, чем географическая. Приграничные села и города смотрят польское телевидение. А мобильные телефоны во время перегрузок сети (которой так не хватает частот) автоматически «выпадают» в польский или венгерский роуминг, что их владелец иногда замечает лишь по пришедшим счетам за услуги связи.

Однако ситуация с GSM характеризуется все же достаточно высокой степенью публичности, обусловленной большой социальной значимостью проблемы и серьезностью игроков. В других диапазонах все было еще веселее. Взять хотя бы диапазон 800 МГц, который, как некоторое время назад любили подчеркивать главные связисты страны, предназначен для развития цифрового телевидения. В нем, тем не менее, кроме опять-таки ряда военных и гражданских аэронавигационных радиослужб, расположились операторы стандартов DAMPS и CDMA.

Об истории их появления там уже неоднократно писалось. Компания «Цифровая сотовая связь Украины», эксплуатирующая сеть DAMPS, вообще не имеет лицензии на оказание услуг мобильной связи. Однако уже скоро десять лет как никто эти частоты у компании не отбирает, хотя даже в действующем законодательстве написано, что выделение частот телекоммуникационным операторам осуществляется лишь при наличии необходимой лицензии. Объяснить это можно только высокой степенью «ручного управления» в отрасли связи, когда решение, принятое одним чиновником, является более действенным, чем принятый несколькими сотнями депутатов закон.

Что касается CDMA, то разрешения на использование частот в полосах 824—835 и 869—880 МГц, а также лицензию на оказание услуг мобильной связи, выданные компании «Телесистемы Украины», никто не аннулировал, несмотря на то, что компания в данный момент эти частоты не использует. Зато эти же частоты используют несколько компаний в различных регионах Украины — ITC, «Велтон», CST, «Интертелеком»/«Интерднестрком». Ни одна из них лицензии на оказание услуг мобильной связи не имеет, при этом фактически их оказывая (кроме ITC, проявляющей в этом вопросе большую осторожность, чем коллеги). Это тоже пример ручного управления, т.е. индивидуально-разрешительной системы в отрасли.

Напомним также, что использование диапазона 800 МГц для оказания услуг связи ограничено 2008 годом. С этого момента, согласно одному из нормативных актов Госкомсвязи, диапазон должен быть освобожден для развития систем цифрового телевидения стандарта DVB-Т. Правда, будет ли этот стандарт актуален к 2008 году (и актуален ли он сейчас, с развитием более современных беспроводных технологий) – вопрос открытый.

Еще один узел проблем возник в гигагерцевом диапазоне. Существует определенная специфика использования этих частот для передачи данных. С одной стороны, дальность распространения сигнала в нем ограничена прямой видимостью и в большей степени зависит от погодных условий (существуют, правда, окна прозрачности атмосферы в нем). С другой – диапазон этот является чрезвычайно емким, и это его свойство выходит на первый план именно сегодня, когда на рынке имеется растущий спрос на высокоскоростную передачу больших объемов данных. Однако до недавних пор интереса к этому диапазону не было, что позволяло получать огромные полосы частот в нем почти даром.

Уже хрестоматийной стала история передачи полосы 3,4—3,7 ГГц компании «Новейшие технологии» за полмиллиона гривен (рекордно низкая стоимость гигагерца) для развертывания сети передачи данных LMDS. Сеть до сих пор не развернута, но лицензию у компании никто не забирает. Ее чуть более успешная сестринская фирма «MMDS-Украина», также контролируемая «донецкими деловыми кругами», все же развернула в нескольких городах Украины телевещание в диапазоне 2,4—2,6 ГГц с помощью похожей технологии MMDS.

Еще более запутанная ситуация с лицензиями на частоты для организации беспроводного доступа в локальные компьютерные сети с помощью группы технологий IEEE. Хотя предоставление услуг только начинается, необходимый для этого диапазон 2,4—2,483 ГГц «расхватали» полностью. Кто, когда и на каких условиях — добыть эту информацию сегодня не так просто. Видимо, также на «ручных». При этом некоторые технологии этой группы предусматривают, например, создание домашних беспроводных локальных сетей частных пользователей. По современному законодательству они должны лицензироваться, что является нонсенсом. Выходит, нужно предусмотреть выдачу части этого диапазона в общее пользование.

Мы рассмотрели только небольшую часть проблем, возникающих в связи с использованием радиочастотного ресурса в стране. Как видим, у них у всех общий корень: недостаточно отработанная и прозрачная система управления и регулирования оного. Механизмы «ручного управления», привычно используемые с начала девяностых годов, уже не справляются с возросшим количеством участников рынка. В Украине за последние годы выдано всего несколько десятков лицензий на использование радиочастот, хотя количество поданных и не рассмотренных за это время заявок исчисляется тысячами. Некоторым из этих заявок уже по нескольку лет, тогда как срок рассмотрения заявки по закону — 30 дней. В результате поступления в бюджет за выдачу лицензий и использование радиочастотного ресурса значительно уменьшились.

Предполагается, что рассматриваемый сегодня парламентом проект новой редакции Закона Украины «О радиочастотном ресурсе» должен окончательно упорядочить управление радиочастотным ресурсом в стране. Однако в результате попыток перетянуть одеяло на себя множеством лоббирующих свои интересы пользователей радиочастот закон может выйти половинчатым и дырявым.

Так, изначально предполагалось передать функции распределения, присвоения и контроля использования частот большинством пользователей создаваемой сегодня Национальной комиссии регулирования связи и подчиненным ей Госинспекции связи и Украинскому центру радиочастот (ныне оба эти ведомства объединены в рамках «Укрчастотнадзора»). Согласно Закону «О телекоммуникациях», деятельность НКРС должна быть крайне прозрачной, что послужит и гарантией эффективного управления радиочастотным ресурсом. Однако уже сегодняшняя редакция закона полна положений, написанных «под» тех или иных операторов. Депутатский корпус, включая авторов законопроекта, в вопросе разбирается лишь со слов своих экспертов. Поэтому «протаскивать» такие фразы достаточно легко. Что получим в результате, можно только гадать.